作为经典的学术议题之一，公共性研究在哲学、政治学等人文社科领域取得了丰硕成果，形成了词源学、发生学、类型学三种路径。政府公共性则逐渐发展为核心论题。未来应从国家治理实践推动公共性研究的创新拓展。

词源学路径

词源学路径致力于公共性的概念澄明，认为公共性是指“公共”的性质、特性、属性与特质，理解公共性的核心在于厘清“公共”之意涵。

汉语中的“公共”主要由“公”衍生发展而来，大致经历了五个阶段：第一阶段，春秋战国时期之前的“公”，指朝廷、政府与政府事务，《诗经》中“雨我公田”（《小雅·大田》），“夙夜在公”（《周颂·臣工》）的“公”即此意。第二阶段，战国中晚期的“公”，指全体、普遍，如“大道之行，天下为公……大道既隐，天下为家”（《礼记·礼运》）中的“公”即此意。第三阶段，宋明理学时期流行的“公”，指善以及天理、正、义等世界根本原理，作为一种伦理话语，其言说对象为“私”，私域蔽公、天理不彰的诸多论述见于《朱子语类》。第四阶段，明代晚期的“公”仍指全体、普遍，但在王夫之、顾炎武、黄宗羲等思想家的论述中，“私”的正当性得到一定限度的承认，新式公私观开始萌芽。第五阶段，清末民初的“公”，指公有、共同、众人，受西方影响明显，并扩散于公选、公推、公会等社会生活用语之中。

古拉丁语“poplicus”“respublica”和希腊语“koinon”“pubes”“maturity”被认为是西方“公共性”的渊源。其中，“poplicus”衍生出英语“public”“publicness”，“koinon”则衍生出英语中的“common”，大体上即公有的、公用的、共同的、公众的意思。总体来看，公共性被作为与私人性、个体性、私独性、私密性相对的概念进行使用，可分享性、共有性、公有、公用的基本含义得以澄明。

发生学路径

发生学路径着力于考察公共性的历史样态，将公共性视为历史中生成的概念。

虽然传统社会实际上处于“人的依赖关系”，并没有系统的公共性言说，但不乏关于公共性的思想片段。从原始社会、奴隶社会到封建社会，人类关于三大基本利益的需求——物质、精神与秩序的生产呈现出从浑然一体到分工细化的趋势，在农业与畜牧业、手工业与农业的大分工过程中，“公私一体”的格局开始破碎并呈现出“公私有异”的分化趋势。但是，由于商业尚不发达，传统社会还是一种“非市场经济社会”，处于“前主体性”的人的公共性诉求尚被淹没在血缘共同体、地缘共同体之中，公共性概念也更多与对人性预设（性善、性恶、性无善恶）的怀疑、辩护与修正联系在一起，核心是服从共同体。比如，在古代中国，在政治大一统的公共理想、修齐治平的公共情怀、以儒家意识形态为核心的公共道德要求以及寄托在历代王朝的公共权力期许中，都可以发现公共性的因素。但是，传统社会公共性有其局限性，且常常被家族、宗教所吞噬。

随着资产阶级革命的推进，逐渐摆脱了“人的依赖关系”的人不断获致“以物的依赖性为基础的人的独立性”，人由“前主体性”状态进入“主体性状态”。这为现代意义上的公共性的成长奠定了基础。可以看到，中世纪末期，教权与王权的斗争在王权的胜利中开启了新篇章，统一的民族国家在欧洲各地纷纷建立。战胜了“精神之治”的“世俗之治”以中央集权的方式有效维护了世俗经济的发展，农业产量与人口数量的增加助推了商业的发展和新兴城市的兴起，而商业的发展和新兴城市的兴起又进一步助推了世俗化进程，推动了文艺复兴、启蒙运动与宗教改革的兴起。在商品经济不断发展、资产阶级革命快速推进的浪潮之下，从农业社会迈入工业社会的人类从“非市场经济社会”进入“市场经济社会”，血缘共同体更多地让位于地缘共同体与职缘共同体。

在交往的不断扩大中，人的“主体性”向“主体间性”发展，公共性不断扩散和增殖，其理论表征是古希腊的公共性理念与近代的自然权利说和社会契约论的公共性维度得到深入阐发。霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等政治思想家集体出场，一种建基于个人本位的自由主义获得空前发展。然而，近代西方的公共性言说大多止步于“消极公共性”——以私人利益为根基和界限的公共性，在此基础上形成的自然权利与法治理念、代议制政府与分权学说等理论遗产为资本主义制度在西方的确立、巩固和深化提供了重要的思想支持。

类型学路径

相较而言，类型学路径更关注公共性的性质、规模与范围。

以社群主义为代表的辩护和修正路径以积极公共性对自由主义的消极公共性提出了修补方案，于是消极公共性与积极公共性在资本主义发展的不同时期便呈现出相互辩驳、此消彼长的态势。随着行政学的诞生，公共性又进入政治—行政的分合叙事之中，政治公共性与行政公共性陷入了离合纠缠的历史循环，行政的工具理性逐渐淹没了政治的价值理性。公共性的生硬割裂和价值中立的不切实际，导致了西方公共行政学的公共性缺失，失去“公共”的公共行政学不可避免地陷入“本体论”的合法性危机。

此外，围绕公共物品、公共领域、公共事务、公共需要等维度的理论探讨还将公共性分为结构的公共性与沟通的公共性，经验公共性、规范公共性与综合公共性等类型。

政府公共性的多重价值

公正与效率是社会和谐健康可持续发展的两个基本价值维度，市场能达成社会的高效率，但并不会自发地实现，甚至可能侵蚀社会公正。世界银行在《变革世界中的政府》报告中指出：“在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。”因此，在波兰尼所谓的“市场社会”到“社会市场”转型的反向运动中，人们越来越呼唤政府公共性的本质回归。

改革开放以来，对政府性质与目标的公共性伦理吁求最终落实到建设服务型政府的实践之中，公共性成为对政府职能与结构、政府制度与政策、政府与社会关系等进行理论审视与规范审查的重要依据。换言之，政府职能与结构必须作出符合公共性规范的调整，不断适应公共领域的结构转型，以确保政府主动、及时地回应公共需求，充足、优质地供给并公正、平等地分配公共服务。同时，要不断提升政府责任制度、政府公共政策的公共性。此外，还要促进政府公共性与社会公共性的共生发展，政府对社会需要从“偏向性支持”与“控制型管理”走向“协调性支持”与“发展型管理”。

作为一种元价值，公共性不仅影响着政府及其治理实践，还对公共行政学的学科发展具有规范引领作用。西方公共行政学的学科发展在政治—行政二分过程中走向“公共性迷失”，其政府治理实践则在消极公共性—积极公共性之间不断摇摆调适、进退维谷，进入“干预—放任”的周期性震荡之中。公共性是一个恒久的主题，但在不断细化、琐碎繁杂的研究话题中，公共性也常常被忽略和轻视。在公共行政或公共管理研究中，探讨“管理”的多，深挖“公共”的少；重视公共性的制度与价值层面的多，探讨实践机制与具体政策的少。因此，未来尚需要从国家治理实践来推进和拓展公共性研究。

【本文系国家社科基金规划项目“中国特色社会主义政治制度的内容结构、内在逻辑与显著优势研究”（20BZZ005）阶段性成果】

（作者单位：兰州大学国家治理现代化研究中心、兰州大学管理学院）